Michèle Tribalat. Les impasses de la politique migratoire

Normalement la politique migratoire est un exercice de souveraineté visant à réguler l’immigration étrangère en fonction de l’intérêt général. 

Cet exercice de souveraineté a été en partie délégué par les politiques français à l’échelon européen, contre la volonté des citoyens qui ont rejeté, par référendum, la constitution européenne le 29 mai 2005 (54,8 % de non, pour une participation de 70 %). Avec le traité de Lisbonne signé en 2007 et entré en vigueur le 1^er décembre 2009, la politique migratoire est devenue une compétence partagée entre l’UE et les États membres. Elle est intégrée au chapitre 2 – « Politiques relatives aux contrôles des frontières, à l’asile et à l’immigration » – du titre V du traité constitutionnel – « Espace de liberté, de sécurité et de justice » – et relève de la procédure législative ordinaire. Elle est donc décidée conjointement par le Parlement européen et le Conseil à la majorité qualifiée. La politique migratoire européenne comprend la politique des visas et des courts séjours, les conditions de contrôle aux frontières, les conditions de libre circulation des étrangers de pays tiers pour un court séjour et la gestion des frontières extérieures. Elle définit les conditions d’entrée, de séjour et de circulation des étrangers en provenance de pays tiers, et les normes en matière de délivrance de visas et de titres de séjour. Elle légifère aussi sur l’immigration illégale, les séjours irréguliers et l’éloignement. Pour l’essentiel, l’UE énonce une série de droits d’entrée, de séjour et de circulation accordés aux étrangers des pays tiers, sous la forme de directives à transposer dans le droit interne ou de règlements d’application directe. Le seul domaine réservé des États porte sur le volume d’entrées des travailleurs (article 79.5 du traité). Ce qui ne donne pas pour autant à ces États les moyens de contrôler les entrées sur leur marché du travail d’étrangers qui ont pu immigrer à un autre titre.

Par ailleurs, le pouvoir législatif national se trouve limité par l’intervention du juge national ou supranational. L’immigration étrangère résultant de l’exercice de droits, le législateur ne peut tenter de réguler à la baisse le flux qu’en posant des restrictions à l’exercice de ces droits. Mais il risque alors la censure en amont ou l’annulation en aval par les juges français ou européens (Cour européenne des droits de l’homme et Cour de justice de l’UE (CJUE)). Avant de prendre une décision, les Cours des États s’adressent de plus en plus souvent à la CJUE dont les arrêts sont d’application directe. Ainsi, lorsque les Pays-Bas ont essayé de poser des limites au regroupement familial en hiérarchisant les conditions selon qu’il s’agissait d’un regroupement familial ou de la formation d’une famille, la CJUE a rejeté une telle distinction (arrêt Chakroun, 4 mars 2010). Bien que l’intégration ne soit pas une compétence européenne, la Commission considère que le droit au regroupement familial doit être protégé car il facilite l’intégration des étrangers déjà présents et promeut ainsi la cohésion économique et sociale, objectif fondamental de l’UE (https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/legal-migration/family-reunification_en). L’arrêt du 12 avril 2018 a obligé les Pays-Bas à regrouper les parents et les frères et sœurs d’une jeune Erythréenne entrée mineure aux Pays-Bas mais dont le statut de réfugié lui avait été attribué après sa majorité. Il faut bien voir que, dans le cas des mineurs non accompagnés ayant obtenu le statut de réfugié, le regroupement familial des parents et frères et sœurs se fait sans conditions et amène ainsi, dans le pays d’accueil, une famille entière à la charge de l’État. Ce qui renverse entièrement la logique migratoire déplaçant le projet migratoire sur les aînés des enfants d’une famille.

Les juges nationaux ne sont pas en reste non plus et sont, eux aussi, sensibles à l’universalisation des droits individuels. À tel point que Michel Bouleau, magistrat administratif, a déclaré le législateur aujourd’hui hors jeu. Quoi qu’il décide, le juge n’est plus tant guidé par l’application de la norme juridique que par le traitement « de cas d’espèce », ce qui rend la pratique administrative peu sensible aux modifications de la loi (http://www.dalloz-revues.fr/Recueil_Dalloz-cover-55138.htm).

Quant à réguler l’immigration étrangère en fonction de l’intérêt national, les politiques qui ont été amenés à gouverner ces dernières décennies n’y croient plus vraiment. Ils sont convaincus que nous entrons dans l’ère des grands déplacements de populations, qu’il faudra faire avec, s’adapter et que ce n’est pas plus mal compte tenu du déclin démographique de l’UE. Avec la crise migratoire autour de l’année 2015, la frontière entre immigration légale et immigration illégale a été brouillée. L’incapacité de l’État à renvoyer la plupart des étrangers qui n’ont pas obtenu un droit au séjour délégitime toute idée de maîtrise de l’immigration étrangère, corrode la confiance des citoyens et vide de sens l’idée même de politique migratoire.

Le pouvoir politique ayant consenti en quelque sorte à sa propre impuissance, il a trop tendance à penser sa mission comme étant essentiellement pédagogique à l’égard d’une opinion publique qui croit encore que la question migratoire est un sujet politique. Pour une bonne partie des élites, une limitation de l’immigration étrangère n’apparaît plus comme une  option politique. Sa mise en œuvre ne cadre plus avec l’universalisation des droits individuels et l’idée d’inéluctabilité des flux migratoires. Cette désertion du champ politique est bien imprudente parce que les citoyens, dont la demande de ralentissement et de maîtrise de l’immigration n’est pas entendue, cherchent alors des solutions politiques du côté de partis dit « populistes », dont il n’est pas sûr qu’ils aient trouvé la martingale. Il n’est pas sain que, dans une démocratie, une demande politique ne trouve pas de véritable débouché politique.

Démographe,  chercheuse à l’INED, Institut national d’études démographiques, Michèle Tribalat est auteur, entre autres, de Assimilation, la fin du modèle français, paru en 2013, et de Statistiques ethniques, une querelle bien française, en 2016.